“鐵腕”治理建筑垃圾污染——《韶關市建筑垃圾管理條例》解讀

核心提示

近年來，隨著我市城市化進程的加快，建筑垃圾處置遇到新瓶頸，小陽山消納場所的消納已滿容，土地資源更加緊張；各類建設工程，特別是土石方作業(yè)現場管理不規(guī)范、清運不及時；建筑垃圾運輸過程中超載超速、沿途拋灑、偷倒亂倒等違法違規(guī)行為時有發(fā)生等建筑垃圾的問題突顯。雖然國家出臺了相關管理規(guī)定和辦法，但難以滿足我市當前建筑垃圾管理的實際需要。因此，亟須通過地方立法來規(guī)范當地城市建筑垃圾的管理?！　?/p>

今年5月1日，《韶關市建筑垃圾管理條例》（以下簡稱：條例）應運而生，這部地方立法對加強和規(guī)范我市建筑垃圾管理，提高居民生活環(huán)境及生活質量有著重要的意義。

市住管局執(zhí)法人員督促建筑工地和運輸車的現場清洗保潔。

問題凸顯　　建筑垃圾亟需立法規(guī)范管理

建筑垃圾，是指建設單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等，以及居民裝飾裝修房屋過程中產生的棄土、棄料和其他固體廢物。它具有產出量高、種類雜、增速快、危害大等特點。　　

“隨著我市舊城改造、城鎮(zhèn)化建設步伐日益加快，每年產生約300萬方建筑垃圾隨之而來，其中，我市90%的建筑垃圾為渣土垃圾。”韶關市區(qū)建筑垃圾（渣土）管理辦公室（以下簡稱：市渣土辦）科長曾慶偉說，如何規(guī)范化建筑垃圾并促進資源化利用，成為城鄉(xiāng)發(fā)展中的一道難題。

韶關市區(qū)泥頭車違規(guī)運輸導致的三類高發(fā)問題：

1.建筑余泥渣土清運車輛大部分無牌無證或套牌使用假證，偷逃大量規(guī)費?！　?/p>

2.許多工地出入口未進行硬化，未設置洗車槽，車輛出入未經任何保潔，導致車輪帶泥上路，污染城區(qū)道路現象極為普遍?！　?/p>

3.車輛不使用密閉式加蓋裝置，在運輸中揚塵十分突出，導致市容市貌保潔水平和空氣質量明顯下降，市民反映強烈。　　

針對建筑垃圾給人們生產生活帶來的危害，我市政府相關部門給予了高度關注。2016年，成立建筑垃圾管理辦公室，針對市區(qū)泥頭車違規(guī)運輸導致的三類高發(fā)問題開展專項整治行動。　

市渣土辦成立后，上述三類違規(guī)處置問題有所改觀，但距離市委市政府提出的工作目標要求差距仍然較大。此時，突出問題表現為渣土消納難、車輛管控難，渣土違規(guī)運輸成本低等，而這直接誘發(fā)兩個后果：渣土運輸道路遺撒，工地內和渣土處置場周圍揚塵嚴重?！　?/p>

2017年至2018年，針對上述問題，市住管局領導市渣土辦加強渣土處置精細化管理，明確從2017年4月1日起，市區(qū)實施建筑垃圾運輸準入制度，即施工單位必須將土石方工程交由準入的渣土運輸公司進行施工。此舉不僅緩解了車輛管控問題，且提高了違法成本（處罰個體車主的標準最高200元，而處罰渣土運輸企業(yè)的最高標準是10萬元）。同時，牽頭推進武江區(qū)小陽山、湞江區(qū)花拉寨兩個建筑垃圾消納場建設，并出臺配套制度，進一步規(guī)范化和標準化渣土處置流程?！　?/p>

值得一提的是，市區(qū)渣土優(yōu)先應用于需要渣土回填的工地或供應于新型建材產品的原材料生產，以此盡可能達到建筑垃圾的資源化利用和節(jié)約社會資源。　　

2018年7月1日開始，市區(qū)啟動新型全密閉建筑垃圾運輸車輛的推廣應用工作。目前，市區(qū)（不含曲江區(qū)）在冊新型全密閉建筑垃圾運輸車有283臺，22家渣土運輸企業(yè)。新車啟用后，路面遺撒問題有了顯著改善?！　?/p>

同時，為有效實施渣土運輸動態(tài)管控，搭建1套智慧管理平臺（包括工地視頻監(jiān)控系統(tǒng)、渣土智能管理平臺和無人機巡飛系統(tǒng)），通過科技信息手段實現了對市區(qū)渣土處置的全過程（事前、事中、事后）、全路段（工地源頭、運輸路線、消納點）和空中到地面立體式監(jiān)管，提升渣土管理效率。截至目前，車載智能管理終端已簽約安裝283臺，占市區(qū)新型環(huán)保車總量100%。

對癥下藥　　立法防治建筑垃圾污染

上述舉措實施后，我市建筑垃圾處置取得一定成效，但是，由于現行的《建筑渣土管理條例》在處罰小型貨運車違規(guī)運輸和傾倒渣土的此類違法違規(guī)行為上存在一定盲區(qū)，違法成本低造成管理真空，故而近年來該現象時有發(fā)生。對此，管理部門無奈，市民怨聲不斷?！?/p>

《韶關市建筑垃圾管理條例》專家論證會現場。

民有所呼，法有所應。　　

為提升渣土管理法律適用性和渣土處置監(jiān)管效率，打通建筑垃圾這個城市治理的“堵點”“盲點”，市人大充分發(fā)揮地方立法“拾遺補闕”之功能，盯住“小切口”，對準群眾反映強烈且社會管理中急需解決的突出問題予以規(guī)范和補充細化?！　?/p>

《韶關市建筑垃圾管理條例》便由此誕生，并于今年5月1日正式施行?！　?/p>

《條例》明確市人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責市轄區(qū)行政區(qū)域內的建筑垃圾污染防治工作、縣（市、區(qū)）人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責本行政區(qū)域內的建筑垃圾污染防治工作，建立建筑垃圾全過程管理制度，規(guī)范建筑垃圾排放、運輸、消納、利用、處置等行為。發(fā)展改革、住房和城鄉(xiāng)建設、公安、交通運輸、水務、自然資源、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、農業(yè)農村、林業(yè)等行政主管部門按照各自職責，協同做好建筑垃圾的監(jiān)督管理工作?！　?/p>

“《條例》堅持立項精準、框架精干、條文精細的‘三精’理念，積極回應了人民群眾對美好生活的新期待。”市渣土辦副科長陳晶告訴記者，比如，針對基層反映的偷倒建筑垃圾的行為，雖然行政主管部門做了不少工作，但未將建筑垃圾處置方案報主管部門備案，工地車輛未沖洗干凈帶泥上路等違法行為仍然屢禁不止。究其原因，沒有上位法規(guī)制，也沒有任何違法成本。　　

對此，《條例》對上述行為作了禁止性規(guī)定，并加大了對違規(guī)行為的處罰額度，為建筑垃圾的治理提供了強有力的法治保障?！　?/p>

施工單位未將建筑垃圾處置方案報主管部門備案，清運工程施工過程中產生的建筑垃圾，并按照環(huán)境衛(wèi)生主管部門的規(guī)定進行利用或者處置的，由環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門責令改正，沒收違法所得，并處單位十萬元以上一百萬以下的罰款?！　?/p>

未經核準擅自設立建筑垃圾消納場的，由環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門責令改正，沒收違法所得，并處十萬元以上一百萬以下的罰款?！　?/p>

工程施工單位擅自傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的，由環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門責令改正，沒收違法所得，并對單位處十萬元以上一百萬元以下的罰款，對個人處一百元以上五百元以下的罰款。　　

值得一提的是，除此之外，《條例》還創(chuàng)新將“6個100%”要求以法規(guī)形式納入施工工地管理，并設置了相應的罰則?！　?/p>

《條例》第十二條加強了施工工地管理問題。它明確規(guī)定：在工程建設施工現場設置硬質、連續(xù)的封閉圍擋；在工地現場安裝必要噴淋降塵設備；

在工地出入口設置洗車槽、沉淀池等車輛沖洗設施并有效使用，確保車輛不帶泥駛出工地，并做好洗車槽、沉淀池的泥漿污水處理工作；在出入口安裝在線視頻監(jiān)控設備，確保清晰監(jiān)控車輛出場沖洗效果及車輛車牌號碼……若違反該條規(guī)定，由住房城鄉(xiāng)建設行政主管部門按照職責責令改正，處一萬元以上十萬元以下或處五萬元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停工整治。

亮劍治污　　確保渣土運輸有效治理

提起建筑工地，不少人腦海中就會浮現出塵土飛揚的場景，只要有車輛經過總會帶起一陣小型“沙塵暴”?！　?/p>

如今，建筑工地上已是另一番景象：噴淋降塵設備、沖洗平臺、搭建施工圍擋均已配備、揚塵監(jiān)測用上了“高科技”、渣土車安裝密閉裝置，且經過層層沖洗……近日，在沙湖御景工地現場，雖然施工現場熱火朝天，但整個工地依然空氣清新、干凈整潔。　　

市住管局相關業(yè)務科室人員在翁源縣渣土場開展專項檢查。

據市住建局質安科科長高良吉介紹，近年來，我市啟動了全市范圍內的建筑工地揚塵污染集中整治提升行動，同時加大督查頻率，對工地不定期開展巡查、督查，并將督查中發(fā)現的問題交辦屬地責任單位并督促落實整改，發(fā)現嚴重違規(guī)問題一律查處到位?！　?/p>

“現在的建設工地管得很好，每天路過，門口都是干干凈凈的。”家住工業(yè)西路的市民對附近建筑工地的渣土運輸及揚塵防治措施很是滿意。　　

市民的感受就是《條例》實施后最明顯成效。更可喜的是，隨著《條例》的深入實施，施工單位對規(guī)范渣土運輸及揚塵治理的態(tài)度也有了明顯轉變。“有效管控渣土運輸，避免揚塵，既盡到了企業(yè)的社會責任，又樹立了企業(yè)的良好形象。與其被處罰損失大錢，不如花小錢來新增規(guī)范渣土運輸、抑制揚塵的設備。”沙湖御景項目施工負責人說。

出臺法規(guī)　　鼓勵支持回收利用

“垃圾不是一無是處，而是放錯了的資源。相較于巨大的建筑垃圾產生量，目前我市建筑垃圾資源化利用率并不高。”曾慶偉說。　　

利用率低主要有三方面原因：　　

1.缺乏有效的引導，管理建筑垃圾的重心仍停留在規(guī)范建筑垃圾運輸過程這一階段。　　

2.我市現行的循環(huán)經濟促進法、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等法律法規(guī)，主要關注建筑垃圾造成的環(huán)境污染及其對市容市貌帶來的影響，沒有涉及建筑垃圾的循環(huán)利用等問題?！　?/p>

3.企業(yè)處置建筑垃圾的生產積極性不高，項目推進困難較大?！　?/p>

有業(yè)內人士分析，相較于我市巨大的建筑垃圾產生量，我市建筑垃圾資源化利用的市場空間還很大，若能將這些建筑垃圾進行資源化再利用，不僅可解決建筑垃圾處置難題，還能創(chuàng)造可觀價值?！　?/p>

《條例》雖著眼于對建筑垃圾產生全過程的管理、處罰及制造者的責任，但也鼓勵和引導社會投入參與建筑垃圾綜合利用和再生資源利用項目，逐步提高建筑垃圾綜合利用產品在建設工程項目中的使用比例，同時，鼓勵優(yōu)先使用建筑垃圾綜合利用產品，以推動全市建筑垃圾綜合利用工作?！　?/p>

《條例》第二十二條規(guī)定，市、縣（市、區(qū)）人民政府應當將符合條件的建筑垃圾綜合利用項目列入循環(huán)經濟發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先安排建設用地，并在產業(yè)、財政、金融等方面給予扶持。鼓勵和引導社會資本參與建筑垃圾綜合利用項目建設，支持建筑垃圾再生產品研發(fā)和生產企業(yè)發(fā)展。鼓勵新建、改建、擴建房屋建筑及道路工程建設項目，在滿足建設單位使用標準的前提下，優(yōu)先選用建筑垃圾綜合利用再生產品。　　

同時，《條例》第二十三條明確了城市環(huán)境衛(wèi)生、市政工程、園林綠化等公共設施市政工程，滿足建設標準的應當優(yōu)先采用建筑垃圾綜合利用再生產品?！　?/p>

那么，如何讓提高建筑垃圾資源化利用率的計劃真正落地？　　

“我們將持續(xù)緊盯建筑垃圾管理工作，按照‘源頭規(guī)范化、清運市場化、消納有序化、管理信息化’要求，用好立法、執(zhí)法、普法‘招數’，精準發(fā)力、持續(xù)用力，從嚴從細把牢建筑垃圾管理收集、運輸、處置各個環(huán)節(jié)，有力推進建筑垃圾管理從無序向有序轉變。”曾慶偉說。　　

在曲江烏石，一個消納有效容積約150萬立方米的消納場正在如火如荼建設當中。記者在現場了解到，抑塵設施、排水設施、維修設施和其他輔助設施等已配備，確保避免建筑垃圾帶來的污染。同時，下游將配套5條處理建筑垃圾生產線綜合再生利用項目生產線，生產環(huán)保磚、環(huán)保陶粒以及二合一建筑固廢破碎再生建筑骨料，預計年處理建筑淤泥達150萬立方米?！　?/p>

“項目建成后，能夠有效緩解城區(qū)建筑渣土消納場不足的壓力，解決城市建設產生的渣土亂傾卸、亂堆放的現象和渣土場小、亂、散的局面，改善優(yōu)化人居生活環(huán)境。同時，通過下游生產線項目再生綜合利用，能夠使受納的建筑垃圾變廢為寶，走可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經濟道路，有利于當地社會經濟的轉型發(fā)展。”曲江渣土辦有關負責人黃明養(yǎng)介紹?！　?/p>

該項目于2020年啟動建設，計劃2023年完成。隨著該項目的投入使用，我市對建筑垃圾的消納與利用工作有望取得新突破。