近日，國家發(fā)展改革委等13部門印發(fā)《關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招投標主體行為的若干意見》（以下簡稱《意見》），聚焦招標人、投標人、代理機構、評標專家、監(jiān)管部門五方主體，提出二十項具體措施，對進一步完善招投標制度，推動招投標市場更加公平公正，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，起到關鍵性作用。
一、《意見》出臺背景、重要意義
招投標制度是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，在我國確立二十余年以來，體制機制不斷完善，招投標活動不斷規(guī)范，招投標市場更加公平公正，但也存在著一些亟待解決的新情況、新問題。例如：招標人主體責任落實不到位，各類不合理限制和隱形壁壘仍在“迭代更新”，各類規(guī)避招標、虛假招標、圍標串標手段更為隱蔽，有關部門及領導插手干預招標、招標代理機構水平參差不齊、評標專家不公正履職等情況仍有存在。針對上述新情況、新問題，《意見》根據(jù)中央關于“簡政放權”、“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”、“法定職責必須為、法無授權不可為”等改革思路，從規(guī)范招投標各方主體的角度入手，堅持系統(tǒng)科學全面有效的原則，從眾多的法律法規(guī)規(guī)定和各地長期積累的實踐經驗中高度概括總結出一系列具體舉措，必將全面提升規(guī)范招投標活動的法治化水平。總體來看，這些舉措具有一個鮮明的特點，就是緊密圍繞如何在招投標領域發(fā)揮好市場、政府兩個作用這個中心問題，體現(xiàn)為一是通過引導擇優(yōu)，促進競爭，以充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用；二是加強主體行為規(guī)范、重點打擊違法、健全監(jiān)管機制，以更好發(fā)揮政府作用。
二、《意見》內容緊緊圍繞發(fā)揮好兩個作用
（一）在招投標活動中發(fā)揮好市場作用
招投標活動本身就是充滿市場自由競爭的活動，招投標制度本質上也是通過競爭性方式擇優(yōu)選擇承包單位的一種交易方式。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，既是深化投融資體制改革的應有之義，也是招投標制度的活力源泉?！兑庖姟犯叨汝P注市場作用的發(fā)揮，著力積極穩(wěn)妥的從廣度和深度上推進招投標活動市場化改革，減少其中政府對公共資源的直接配置，減少政府對具體招投標活動的直接干預，讓市場在招投標活動中充分發(fā)揮作用，推動招投標活動實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓參與招投標活動的企業(yè)有更多活力和更大空間。
1、引導擇優(yōu)。一是強調招標文件編制，以明確擇優(yōu)標準。例如《意見》第（三）點、第（四）點中強調招標人以及招標人代表應當高質量編制招標文件，使用標準文本，并審慎設置投標人條件和評標標準等，還提出“四不得三嚴禁”，使作為評標標準的招標文件具有充分的“擇優(yōu)”屬性。二是加強評標報告審查，以檢驗擇優(yōu)過程。例如《意見》第（五）點要求招標人在中標候選人公示前應當認真審查評標報告，并提出審查的五個關注重點，以及建立評分情況、否決原因公開機制，目的就是為了確保評標過程真正成為擇優(yōu)過程。三是關注評標質量提高，以保障擇優(yōu)結果。例如《意見》第（十三）點關注評標質量，要求對評標過程中可能發(fā)現(xiàn)的四類問題，評標委員會應當及時采取相應不同措施。同時，還要求招標人提供科學設置評標標準和方法、合理設置專家抽取專業(yè)、保證充足的評標時間、完善智能輔助評標機制和靈活確定評標勞務費支付標準等支撐，為評標委員會開展評標做好服務。這些舉措都是為了確保擇優(yōu)結果能夠通過高質量評標最終實現(xiàn)。
通過規(guī)范招標文件質量引導擇優(yōu)，福建省在實踐中也積累了一些經驗。福建省于2017年開展工程領域招投標網(wǎng)上公開工作，大力推動行業(yè)監(jiān)管部門按照國家規(guī)定的標準文件，出臺招標文件電子范本，并于2019年在全省范圍內實現(xiàn)房屋市政、交通、水利、信息化、漁港、工業(yè)等六大行業(yè)省市縣三級招標文件編制規(guī)范化。招標人統(tǒng)一按照電子范本編制招標文件，盡可能減少人為因素干擾，避免設置不合理條件排斥和限制潛在投標人，進一步推動招標人根據(jù)項目的具體特點和實際需要編制招標文件。以上一系列舉措有力促進了項目招投標活動順利進行，招投標投訴顯著減少，全省招投標項目平均節(jié)資率明顯提高。
2、促進競爭。一是明確嚴格執(zhí)行強制招標制度，以保障競爭機制運用。例如《意見》第（二）點要求“依法經項目審批、核準部門確定的招標范圍、招標方式、招標組織行為，未經批準不得隨意變更”，嚴禁通過支解發(fā)包等規(guī)避招標，嚴禁實行“明招暗定”等虛假招標；要求依法必須招標的項目不得違法采用非招標方式，最大限度采用公開競爭性方式，提升市場配置效率；不得采用抽簽、搖號、抓鬮等違規(guī)方式直接選擇投標人、中標候選人或中標人。二是采取多種機制，拓展競爭廣度深度。例如《意見》第（二）點要求，除特殊情形外，依法必須招標項目應當實行全流程電子化交易。眾所周知，全流程電子化交易能夠大大降低投標人成本，所以采取全流程電子化交易的招標項目，投標人往往跨越省域、動則數(shù)以千計，競爭程度較之走線下流程要激烈得多。又如《意見》第（三）點，鼓勵建立依法必須招標項目招標文件公平競爭審查機制，以充分保障招投標活動的公平競爭空間。在促進競爭方面，福建省在全流程電子化招投標實踐中也開展了契合《意見》精神的一系列工作。2017年先后出臺《福建省公共資源交易平臺管理細則》《福建省公共資源交易平臺服務標準》《福建省公共資源交易平臺系統(tǒng)安全和業(yè)績評價細則》，實現(xiàn)交易平臺升級改造和標準化建設運行，為電子化招投標全面普及奠定制度和平臺基礎，于2018年底在全國較早實現(xiàn)依法必須招標項目全流程電子化招標；在全國范圍內率先開展網(wǎng)絡遠程異地評標實踐，2018年在出臺相關制度基礎上，建成省內地級市之間、地級市內部縣區(qū)之間應用遠程異地評標調度系統(tǒng)，并與寧夏、西藏之間開展跨省遠程異地評標，累計10余次；在推動電子化招投標CA互認上下功夫，2019年通過打破技術壁壘推動CA互認簽章互調，實現(xiàn)全省省內活躍的所有CA廠家互聯(lián)互通，并初步實現(xiàn)與省企業(yè)數(shù)字證書和電子簽章公共服務平臺對接，未來將實現(xiàn)參與招投標活動企業(yè)用戶“一章通辦”，進一步實現(xiàn)招投標便利、促進競爭。
（二）在招投標活動中發(fā)揮好政府作用
市場在資源配置中起決定性作用，并不是起全部作用，有些領域需要政府規(guī)范和調節(jié)，才能保持宏觀經濟穩(wěn)定，尤其是在公共資源配置領域。招投標活動需要發(fā)揮好政府作用，通過加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，來彌補市場失靈，管好那些市場管不了或管不好的事情。政府是創(chuàng)造公開、公平、公正和誠實信用的市場環(huán)境的主體，《意見》充分體現(xiàn)了政府的主體作用，提出堅決打擊違法不誠信行為，加強規(guī)范評標專家、招標代理管理，落實監(jiān)督管理職責，自覺用好“看得見的手”。
1、歸納不規(guī)范行為類型，增強監(jiān)管操作性。《意見》在總結現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)范性規(guī)定的基礎上，又充分結合當前實踐，總結歸納了有關投標人、評標專家、招標代理機構及其從業(yè)人員等招投標主體的各類不規(guī)范行為共二十余種，為招投標主體提供遵循，增強招投標行政監(jiān)管針對性和操作性。例如《意見》第（十）點就嚴格規(guī)范投標和履約行為，明確了“六不得”情形，不僅規(guī)范投標人投標行為，還擴大到規(guī)范中標后的履約行為。又如《意見》第（十二）點明確了“兩應當、八不得”情形，既涉及違法違規(guī)行為，也涉及違反職業(yè)道德的行為，全方位對評標專家進行嚴格規(guī)范。再如《意見》第（十六）點明確了“五不得”，提出代理機構行為要依法依規(guī)，誠信自律經營，不得非法承攬業(yè)務，不得參與圍標串標，不得泄露應保密的信息等。對招投標主體各種不規(guī)范行為的歸納總結，有助于監(jiān)管工作有的放矢，提供了監(jiān)管實施依據(jù)，這在福建省工作實踐中也得到體現(xiàn)。2021年福建省印發(fā)了《工程領域招投標大數(shù)據(jù)分析疑似違法違規(guī)行為規(guī)則V1.0》，應用大數(shù)據(jù)分析手段，對交易數(shù)據(jù)進行充分的集成、挖掘、整理，通過建立數(shù)學模型，對招投標主體行為進行監(jiān)測分析和線索關聯(lián)分析，預置規(guī)避招標、量身定制、專家被買通、層層轉包分包、圍標串標、主體線索等五大專題進行綜合分析，實現(xiàn)智能預警，對“陪標專業(yè)戶”、“抱團投標”、“標王”、“關聯(lián)人員”等重點監(jiān)督檢查，對違法違規(guī)行為進行嚴厲打擊。
2、重拳打擊遏制違法、失信行為，增強監(jiān)管實效性。一是嚴厲打擊團伙組織性違法行為。《意見》第（十一）點，提出“兩個關注”，要求關注“陪標專業(yè)戶”和“抱團”投標現(xiàn)象。針對危害范圍廣、危害程度深的團伙組織性違法行為，《意見》第（十一）點、第（十二）點又提出“兩嚴”，嚴厲打擊“標王”及其背后的違法犯罪團伙；嚴禁評標專家組建或加入影響公正評標的網(wǎng)絡通訊群組。二是關注應處罰不處罰、以輕替重等違法處罰行為。如《意見》第（十一）點中明確，對查實的違法行為，應嚴格實施行政處罰，并納入信用記錄；還明確不得以行政約談、內部處理等代替行政處罰，不得以行政處罰代替刑事處罰，確保有錯必糾、處罰標準統(tǒng)一、處罰措施落實見效。為破解應處罰不處罰、以輕替重難題，福建省建成“招投標在線投訴舉報系統(tǒng)”，實現(xiàn)投訴在線提交、在線處理、處理結果在線公示，有力推動行政處罰行為公平、公正，規(guī)范行政處罰自由裁量權。
3、健全監(jiān)管機制和信用體系，增強監(jiān)管主動性。一是健全監(jiān)管機制，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。《意見》第（十八）點明確要求，各地行政監(jiān)督部門按照職責分工開展各項監(jiān)管工作，對涉及其他部門的，及時移交或聯(lián)合處理，著力解決多頭處理、職責交叉、不同行業(yè)間處罰裁量權標準不一致問題；著力推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，提升執(zhí)法智能化水平和執(zhí)法效率。《意見》所重視的互聯(lián)網(wǎng)手段在行政監(jiān)管中的運用以及執(zhí)法智能化和效率等問題，也是各地在監(jiān)管實踐中容易遇到的痛點、堵點。針對于此，福建省發(fā)展改革委積極與省紀委監(jiān)委加強協(xié)作，不斷健全全省招投標監(jiān)管機制，2020年以來先后制定《福建省工程領域招投標監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)程》，聯(lián)合省公安廳等七部門出臺《打擊整治工程領域招投標違法犯罪協(xié)作機制》《關于整治工程領域招投標違規(guī)違紀違法問題“四個聯(lián)合”協(xié)作機制（試行）》等，推動招投標領域行業(yè)監(jiān)督部門與紀委監(jiān)委、公安協(xié)同監(jiān)督，實現(xiàn)行業(yè)監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、刑事司法監(jiān)管、社會監(jiān)督四位一體聯(lián)動監(jiān)督，并建成運行“全省招投標在線監(jiān)管平臺”，引入“互聯(lián)網(wǎng)+”，實現(xiàn)全流程在線監(jiān)管。二是全面推行“雙隨機一公開”監(jiān)管。在原有常規(guī)監(jiān)管工作基礎上，開展“雙隨機一公開”監(jiān)管，有助于提升監(jiān)管主動性和覆蓋面。《意見》第（十九）點提出，要深化“放管服”改革，切實將監(jiān)管重心從事前審批核準向事中事后全程監(jiān)管轉移，推行“雙隨機一公開”監(jiān)管。福建省2021年以來積極開展工程建設領域六大行業(yè)“雙隨機一公開”監(jiān)管，推動全省各級行業(yè)監(jiān)管部門利用“全省招投標在線監(jiān)管平臺”中“雙隨機一公開”抽查系統(tǒng)，對大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的疑似違規(guī)線索項目按比例進行抽查檢查。2021年至今，行業(yè)監(jiān)管部門通過大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，對2018年以來的39562個項目進行分析，篩選出2103個項目，按比例抽取1155個項目進行審查，其中對118個項目作出行政處罰，對22個項目作出批評教育、責令整改、約談等行政處理。實踐證明，推行“雙隨機一公開”監(jiān)管，能夠在節(jié)約行政資源的同時，提升監(jiān)管主動性和覆蓋面，有力克服了監(jiān)管執(zhí)法中的地方保護、行業(yè)保護。三是以信用為基礎，建立新型監(jiān)管機制。《意見》第（二十）點明確提出，構建以信用為基礎、銜接標前標中標后各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制，推動信用信息在招投標活動中的合理規(guī)范應用，對違法失信主體依法依規(guī)實施失信懲戒，推動提升招投標市場主體的守法誠信意識。
三、做好《意見》貫徹落實工作
習近平總書記強調：“既不能用市場在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定市場在資源配置中的決定性作用”?！兑庖姟诽岢龅母黜椗e措，使市場和政府各就其位、各展其長，推動形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調、相互促進的格局，對指導全國各地招投標工作具有重要意義，將有力推動招投標市場健康發(fā)展。下一步我們要抓緊做好貫徹落實工作，進一步強化政治站位，組織學習認真研究《意見》規(guī)定，制定貫徹落實《意見》工作方案，推動營造公開、公平、公正和誠實信用的招投標市場環(huán)境。一是開展清規(guī)工作，根據(jù)《意見》提出的二十項舉措要求，自查自糾，做好現(xiàn)行規(guī)范性文件清理工作，與《意見》不一致的，及時廢止或修訂。二是健全完善制度體系，對照落實《意見》提出的五大招投標主體行為規(guī)范，充分吸收調整現(xiàn)有制度規(guī)則，固化規(guī)則要求。三是加強在線監(jiān)管平臺建設，根據(jù)《意見》對行業(yè)監(jiān)管部門提出的新要求，同步升級全省在線監(jiān)管平臺，提升平臺全流程監(jiān)督功能，推動監(jiān)管工作全覆蓋。
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